深化改革背景下法治政府建設的新任務

周佑勇

（東南大學法學院教授）

黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出「推進法治中國建設」的新戰略，並強調「必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。」無疑，「法治中國建設」新戰略的提出，標誌著中國法治建設進入到一個全面深化改革的新階段，意味著中國法治建設又一次極爲重要的全面提速與極爲深刻的轉型升級，同時也爲全面深化改革背景下進一步推進依法行政、加強法治政府建設指明了新的方向，提出了新的任務。本文擬結合《決定》所提出的「法治中國建設」新戰略及其新要求，對深化改革背景下法治政府建設的新任務重點作出三個方面的簡要分析和解讀。

一、加快政府職能轉變，進一步深化行政審批制度改革和創新有效的政府治理方式

依法行政首先必須遵循職權法定原則，法治政府首先必須是「有限政府」，即權力有限、責任有限的政府。這就要求，必須切實轉變政府職能，進一步限縮政府的權力，把該管的宏觀調控、公共服務、行政監管管好，把不該管的微觀事項交給市場、社會，正確處理好政府與市場、社會之間的關係。爲此，必須進一步深化行政審批制度改革，創新有效的政府治理方式，推動公共服務的社會化、市場化，不斷提高公共服務的效率和質量。

首先是，進一步深化行政審批制度改革。行政審批改革與政府職能轉變，其實是一個問題的兩種表述，二者的核心問題都是如何處理好政府與市場及社會之間的關係，即超出政府職能所涉及的範圍，政府應該放棄在該方面的行政審批權，轉而交由市場和社會來解決。但目前實際的情況是，行政許可法實施後，出現了很多非行政許可的審批事項，這些事項不受行政許可法約束，又沒有相關的程序規定，幾近完全失控。因此能否切實治理這些非行政許可審批，決定著新一輪行政審批改革的成敗。對此，目前改革的方向，一方面是需要將那些非許可性的行政審批盡可能地納入行政許可法的調整範圍之內，最大限度地適用行政許可法來規範與控制行政審批權。另一方面是根據《決定》的要求，進一步簡政放權，「最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。」

其次是，創新有效的政府治理方式。切實轉變政府職能，關鍵在於全面正確履行政府職能。爲此，必須進一步創新有效的政府治理方式，推動公共服務的社會化、市場化，不斷提高公共服務的效率和質量，以實現政府對公眾更好的服務。對此，《決定》明確提出，要「加大政府購買公共服務力度」，「推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委託等方式向社會購買。」在這裏，「政府購買公共服務」即所謂的公共服務社會化。這種改革模式的實質是將政府提供公共服務的部分職能讓渡給私人部門和第三部門，鼓勵和引導社會力量參與提供公共服務。通過這種職能轉嫁，有利於將政府從紛繁蕪雜的部分公務事項中解放出來，專司政策制定與執行監督；同時，政府也可以通過維持甚至減縮原有的規模和財政開支，提供更多、更好的公共服務，提升公共服務效率。「政府購買公共服務」可以採取合同、委託等多種方式。譬如，政府與社會力量簽訂承包合同，將城市垃圾處理、道路清理維護、養老院等社保事務、職業培訓、就業中介服務等事項出讓給社會組織承包經營；政府通過特許經營的方式授權社會力量參與教育、供電、供氣、供水、電信等運營業務及大型港口、飛機場、道路、橋樑以及城市公共交通等的建設事務；對於部分公共信息的發佈、涉及特定專業問題的行政規範性文件的起草等事項，則可行政委託給社會機構、個人及第三部門從事。

此外，創新有效的政府治理方式，還必須推動公共服務的市場化。根據《決定》的要求，推進政府公共服務的市場化即在公共部門中「引入市場競爭機制」，通過採取招標投標、遏制壟斷、引入內部競爭等市場運作方式向公眾提供公共服務，通過市場機制來調節公共服務的供給和需求，以達到防止權力「尋租」、降低成本和提高行政效率的目的。公共服務的社會化和市場化是一個問題的兩個方面，兩者緊密相連，不可截然分開。社會化的核心是「調動社會組織力量」，強調變革尤其是擴大公共服務提供主體的範圍；市場化的核心則是「競爭」，強調變革提供公共服務的手段和方式。一定程度上，兩者並行不悖，互爲因果。實際上，中國2007年頒佈的《中華人民共和國反壟斷法》既已打破了政府在多領域的傳統壟斷格局，爲政府部分職能的市場化運行提供了法律依據。具體而言，公共服務的市場化主要集中在三個層面：一是推動公與公之間的競爭，改變提供服務的傳統集中配置做法，縮小、細化服務供給機構的規模及範圍，賦予客戶自由選擇權力，迫使服務部門爲贏得「顧客」而展開競爭；二是實現公與私之間的競爭，打破政府提供公共服務的壟斷格局，建立並發展多元化主體共同參與的充分競爭局面；三是鼓勵私與私之間的競爭，通過招標、投標等方式從社會組織中遴選出優勝者，通過鼓勵競爭提高公共服務的供給質量和效率。

二、全面深化行政執法體制改革，切實做到嚴格規範公正文明執法

中國當下法治建設中的主要問題，是執法不嚴、執法疲軟的問題。深化行政執法體制改革，就是要從體制機制上解決「執法不嚴、執法疲軟」的問題。對此，根據《決定》的部署，除了在執法體制上要進一步完善相對集中執法權制度之外，在執法機制方面，重點是要「完善行政執法程序和規範執法自由裁量權，以及加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制，切實做到嚴格規範公正文明執法」。

首先是，完善行政執法程序。規範執法，關鍵是完善執法程序，加快行政程序法制建設。從法治的基本原理上講，程序比實體更加重要，法治就是程序之治。程序之治才是法治的根本，也是實體公正的基本保障，沒有程序正義就沒有實體公正，所以程序正義通常被認爲是公平正義的底線。在中國，隨著行政處罰法、行政許可法和行政強制法的實施，主要類型的行政行爲進入了法治軌道。但是，上述行爲以外的行政決策行爲、行政規劃、行政指導、行政檢查和行政收費行爲等都還無法可依，尤其是決策程序無法律規定，導致實踐中隨意決策、錯誤決策、決策不負責任等現象十分普遍。可見，加快推進包括規範決策程序在內的行政程序立法顯得十分必要。2008年以來，包括湖南、山東、西安等地在內的地方行政程序立法已經積累了大量的可供借鑒的經驗，爲中央立法奠定了基礎。從比較法上來看，西方法治發達國家幾乎都有統一的行政程序法典。如果沒有行政程序法，一國法律體系還是不完整的。所以，推進行政程序立法，進一步健全行政程序法律制度，對於進一步完善中國行政法律體系，全面構建依法行政的制度基礎，具有重大而深遠的意義。

其次是，規範執法自由裁量權。所謂裁量權，即法律授權行政機關可以獨立自主作出判斷選擇的權力。裁量權的存在，實際上意味著行政在一定程度上可以不受法律的約束，因而最容易被濫用。當前在中國執法實踐中，問題最突出的就是裁量權濫用的問題，司法審判實踐中最難辦的也是如何把握「濫用職權」的審查標準。尤其是近年來在中國執法實踐中，裁量空間偏大、隨意執法、裁量濫用等問題越來越突出，已成爲公眾和媒體普遍關注的矛盾焦點。針對如何有效規範裁量權的問題，近年來全國各地各級行政機關在行政執法實踐中紛紛推出各種裁量基準，旨在通過設定一種規則細化的裁量標準來加強對裁量權的自我控制。國務院在2008年發佈的《關於加強市縣政府依法行政的決定》和2010年發佈的《關於加強法治政府建設的意見》都明確要求建立行政裁量權基準制度，以細化、量化裁量權。在國務院的推動下，近年來全國各地各級行政機關，幾乎都頒發了自己的行政執法裁量基準。這種在行政執法實踐中大量湧現的裁量基準，已成爲行政機關對裁量權的行使進行自我約束、自我規制的一種重要的制度創新。當然，裁量基準還有很多問題需要在實踐中進一步探索和明確，如「過度規則化」的問題即將裁量權過度細化、量化，甚至「公式化」的問題，執法人員在執法實踐中能否脫逸基準、法院如何對待裁量基準的司法審查等。除了裁量基準制度外，對裁量權的規範還必須進一步規範裁量權適用規則和程序規則，建立裁量權案例指導制度和監督制約機制等。

再次是，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制。「有權力必有制約」，權力如果沒有監督和制約，就容易出現偏差，甚至濫用。爲了防止政府濫用權力、隨意執法，保證權力與責任相統一，必須對於政府實施的違法行爲，有一個有效的糾正和救濟機制；對於實施違法行爲的行政官員，有一個嚴格的責任追究機制。從形式上看，中國已經建立了從黨的紀律監督、人大監督，到政府內部的層級監督、行政復議、專門性的監察和審計監督，再到檢察監督、法院監督等多種監督機制。但現有這種貌似強大而有力的權力監督體系卻並沒有有效地遏止日益惡化的官員腐敗，其制度設計顯然是有缺陷的，以致其實際運行也是缺乏效率的。針對這種問題，《決定》明確指出，「必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系」，強化權力運行制約和監督體系，把權力關進制度的籠子裏，同時特別強調要進一步「加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制」。實際上，目前對公務員的責任追究雖然理論上有多套監督機構，但是多數都屬於同體問責，而異體問責較少，司法、人大等較少成爲問責的主體。同體問責固然效率較高，但其公正性容易受到質疑。因此應當積極健全異體問責制度，重點發揮人大和司法機關的作用。人大是權力機關與民意表達機關，應充分運用其法定的質詢權、調查權、罷免權，對公務員尤其是處於領導崗位的公務員進行責任追究。司法問責是異體問責中不可缺少的一項，司法問責機制的完善有利於防止以行政處分代替司法處理的現象發生，同時也爲司法權介入行政過程進而制約行政權力濫用提供了制度平台。

三、創新有效預防和化解社會矛盾體制，建立健全多元化的糾紛解決機制，進一步暢通公民訴求渠道

當下如何有效預防和化解社會矛盾，是法治政府建設中需要高度關注的問題。社會矛盾說到底大多是利益之爭，治本的方法是把握群眾利益訴求點，協調、平衡利益關係。要有效預防和化解這些社會矛盾，從根本上必須建立健全多元化的糾紛解決機制，暢通公民訴求表達、利益協調、權益保障渠道。在這方面，目前已經有申訴、調解、和解、復議、仲裁和訴訟等多元化的法治化糾紛解決機制，但是現實中，信訪、上訪等非法治化的方式卻成爲瞭解決糾紛的主要渠道，這顯然是不正常的。儘管信訪作爲糾紛解決的輔助方式可以存在，但也需要與法治機制相協調、通過法治機制來實現。對此，需要進一步完善調解、復議、訴訟等法律機制，發揮其解決糾紛的主導功能和地位。根據《決定》的要求，重點應當推進以下幾個方面的機制改革和制度創新。

首先是，改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制。改革行政復議體制，主要是要探索開展相對集中行政復議審理工作，建立獨立的行政復議委員會制度，以增強復議機構的獨立性和權威性。對此，2008年國務院開始的復議制度改革試點，在設置復議機關這一體制問題上採取的是一級政府相對集中復議權限，各部門不再管轄復議案件的模式。從全國各地開展復議改革試點的情況來看，這樣的改革已經取得很好的效果。因此應當將現有的復議管轄修改爲，「除垂直領導體制的部門外，區縣級以上政府設置獨立的行政復議委員會，統一管轄本區域內的行政復議案件」。與獨立的行政復議委員會相對應，應當建立復議人員任職資格和外聘制度。對於復議人員的任職條件，應當類似於法官、檢察官一樣，實行專業化和職業化。同時，針對有關重大、疑難、專業性強的行政復議案件，可由行政復議機構聘請一定數量熟悉法律的專家學者、法官、律師以及在相關技術領域的專業人員作爲復議人員，參與到行政復議工作中來，以彌補行政復議機構復議人員專業化、法律化程度不高的問題。此外還要不斷完善復議程序，改進審理方式，探索建立復議聽證制度、復議證據規則等，以推進程序的正當化。

其次是，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制。其中尤其是要完善行政調解制度，把行政調解作爲地方各級人民政府和有關部門的重要職責，對於涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩定的糾紛，要主動進行調解；對於資源開發、環境污染、醫療衛生、交通事故、安全生產、食品藥品安全等領域的矛盾糾紛，政策性、專業性和技術性都很強，傳統調解方式化解起來很困難，必須加強專業性調解組織建設，同時要健全大調解體系，推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制，實現各類調解主體的有效互動，形成調解工作合力。

再次是，改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度。這中間，最關鍵的是要建立信訪與行政復議、行政訴訟的有效銜接機制，尤其是建立信訪復議聯動機制，信訪接待中心設立行政復議服務窗口，現場接受諮詢、受理案件，引導群眾通過復議渠道反映訴求、依法維權。此外，還必須大力增強公民的權利意識，促進公民社會成長，積極引導公眾盡可能採取理性的、法治化的方式來表達自己的意志和訴求。其實，任何過於偏激、極端的權利訴求，並不是在對權利的捍衛，而是對權利的濫用，其最終結果有可能適得其反。同樣地，政府也應當理性地回應公民的訴求，不能簡單地「以暴制暴」，以便在雙方良性互動中，求得化解社會矛盾的最佳途徑。爲此，必須建立完善政民互動機制，高度重視新聞輿論監督、社會監督和網絡監督，建立完善輿情收集、分析、判斷及應急機制和信息共享、共同應對的合作機制，建立常態的網上互動機制和快速反應機制，對網名反應的問題、提出的訴求，高度重視並及時回應和解決問題，切實保障公眾的知情權、參與權和監督權。